Voce enciclopedica · Parte speciale · Delitti contro la P.A.
Corruzione e concussione: la differenza (artt. 317-319 c.p.).
Due reati che condividono il medesimo protagonista — il pubblico ufficiale — ma divergono radicalmente nella struttura: costrizione contro accordo, vittima contro concorrente. Il discrimine è più sottile di quanto sembri, e una riforma di legge ha aperto il più ampio dibattito dogmatico nel settore.
Il Titolo II del Libro II del codice penale raggruppa i delitti contro la Pubblica Amministrazione, presidio penalistico dell'imparzialità e del buon andamento degli uffici pubblici (art. 97 Cost.). Tra queste fattispecie, la corruzione (artt. 318-319 e 319-ter c.p.) e la concussione (art. 317 c.p.) occupano una posizione centrale: condividono il medesimo soggetto attivo qualificato — il pubblico ufficiale — ma si differenziano profondamente nella struttura del fatto tipico, nella posizione del privato e nel trattamento sanzionatorio. La l. 6 novembre 2012, n. 190 (c.d. legge Severino), riformando l'intero Titolo II, ha introdotto tra di esse la figura ibrida dell'induzione indebita a dare o promettere utilità (art. 319-quater c.p.), aprendo la stagione di dibattito dogmatico e giurisprudenziale più intensa degli ultimi decenni nel settore dei reati contro la P.A.
Il sistema normativo dei reati contro la P.A.
L'assetto attuale — frutto di stratificazioni normative culminate nelle riforme del 2012 e del 2019 — ruota attorno a tre poli distinti. La concussione pone il pubblico ufficiale nella posizione di chi costringe il privato: quest'ultimo è vittima e non risponde di alcun reato. La corruzione configura un accordo illecito bilaterale cui entrambe le parti partecipano liberamente: sia il p.u. sia il privato corruttore sono punibili. L'induzione indebita occupa la zona mediana: il p.u. induce senza costringere e il privato, pur in una posizione di soggezione, cede spesso per conseguire un vantaggio indebito proprio, con conseguente sua punibilità attenuata. Il bene giuridico comune è la correttezza, l'imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione tutelati dall'art. 97 Cost., presidio della fiducia dei cittadini nelle istituzioni.
La concussione (art. 317 c.p.): costrizione e metus publicus
La concussione è reato proprio del pubblico ufficiale: la l. 190/2012 ha espunto dall'art. 317 l'incaricato di pubblico servizio, che è confluito in parte nell'art. 319-quater. L'elemento strutturale è la costrizione: abusando della sua qualità o dei suoi poteri, il p.u. piega la volontà del privato costringendolo a dare o promettere indebitamente denaro o altra utilità. Il privato si trova in una condizione di metus publicus — un timore riverenziale indotto dall'esercizio coercitivo del potere pubblico — tale da annientarne la libertà di scelta: è questa la ragione per cui la legge lo qualifica come parte offesa, esente da qualsiasi responsabilità penale. La concussione è reato monosoggettivo sul versante della punibilità e richiede il dolo generico in capo all'agente. La pena è la più elevata del sistema: reclusione da sei a dodici anni.
«Il pubblico ufficiale che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, costringe taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da sei a dodici anni.»
La corruzione per l'esercizio della funzione (art. 318 c.p.)
La corruzione nella sua forma ex art. 318 c.p. è un reato bilaterale a struttura necessariamente plurisoggettiva: si consuma nell'accordo tra il pubblico ufficiale che riceve — o accetta la promessa di — utilità indebita e il privato che si obbliga a darla. Dopo la riforma del 2012, la norma prescinde dal compimento di un atto specifico: è sufficiente l'asservimento generale della funzione pubblica agli interessi del privato, anche in via preventiva e a prescindere dall'individuazione di un atto concreto. L'eliminazione del riferimento al singolo atto ha segnato il passaggio dalla tradizionale distinzione tra corruzione propria e impropria a una struttura incentrata sul venale asservimento della funzione. Il privato corruttore risponde ai sensi dell'art. 321 c.p. con la medesima pena prevista per il pubblico ufficiale. Pena per il p.u.: reclusione da tre a otto anni.
«Il pubblico ufficiale che, per l'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa è punito con la reclusione da tre a otto anni.»
La corruzione propria e la corruzione in atti giudiziari (artt. 319-319-ter c.p.)
L'art. 319 c.p. (corruzione per atto contrario ai doveri d'ufficio) aggrava il disvalore rispetto all'art. 318: qui il pubblico ufficiale riceve o accetta la promessa di utilità per omettere, ritardare o compiere un atto contrario ai doveri del suo ufficio. Non è la funzione in astratto ad essere venduta, ma un atto specifico e difforme dalla legge o dagli obblighi imposti dall'ufficio. Il disvalore aggiuntivo giustifica una pena più severa: reclusione da sei a dieci anni. L'art. 319-ter c.p. prevede una fattispecie autonoma di corruzione in atti giudiziari — applicabile a magistrati, giudici arbitri e altri soggetti coinvolti in procedimenti giudiziari — con pene ulteriormente inasprite: da sei a dodici anni ordinariamente, fino a venti anni se dalla corruzione è derivata la condanna di un innocente o la mancata condanna di un colpevole.
L'induzione indebita (art. 319-quater c.p.): la figura intermedia
Introdotta dalla l. 190/2012 come soluzione legislativa al problema della zona grigia tra concussione e corruzione, l'induzione indebita a dare o promettere utilità (art. 319-quater c.p.) si caratterizza per la condotta di induzione: il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio, abusando della propria qualità o dei propri poteri, induce — non costringe — il privato a dare o promettere utilità indebita. La scelta del verbo non è casuale: l'induzione implica una pressione qualificata che lascia al privato un margine di autodeterminazione, sia pur ristretto e condizionato. La legge considera il privato indotto concorrente nel reato — sia pure con responsabilità attenuata — proprio perché egli cede non solo per sfuggire a un danno ingiusto, ma spesso per conseguire un vantaggio indebito per sé. Pena per il pubblico ufficiale: reclusione da sei a dieci anni e sei mesi; per il privato indotto: reclusione fino a tre anni (art. 319-quater, comma 2, c.p.).
«Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio che, abusando della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilità è punito con la reclusione da sei anni a dieci anni e sei mesi.»
Il criterio discretivo: costrizione, induzione e accordo paritario
Il punctum dolens del sistema è la demarcazione tra concussione e induzione indebita, questione divenuta cruciale dopo la riforma del 2012 che aveva creato una nuova fattispecie senza disegnarne con precisione i confini. Le Sezioni Unite della Corte di cassazione, con la sentenza n. 12228 del 14 marzo 2014 (c.d. caso Maldera), hanno offerto i criteri guida che la giurisprudenza successiva ha progressivamente affinato.
Il primo criterio è il tipo di pressione esercitata: nella concussione il pubblico ufficiale esercita una coazione tale da annientare la volontà del privato, configurando un metus publicus assoluto che non lascia margini di scelta reali; nell'induzione, invece, la pressione è più sottile — minaccia velata, prospettazione di conseguenze sfavorevoli, allusione all'esercizio discrezionale di poteri — e preserva al privato la possibilità di rifiutare, pur a costo di un sacrificio.
Il secondo criterio è il vantaggio per il privato: nella concussione il privato subisce un danno ingiusto e non trae dalla dazione alcun beneficio non spettantegli; nell'induzione il privato cede perché conta di trarne un vantaggio indebito per sé, ragione che giustifica la sua punibilità.
Il confine con la corruzione si coglie invece sul piano dell'iniziativa e della parità negoziale: nella corruzione i due soggetti si accordano liberamente su un pactum sceleris, senza che vi sia un abuso di potere a incrinare la parità; nella concussione e nell'induzione il disequilibrio di potere pubblico è il presupposto strutturale della fattispecie e caratterizza tutta la dinamica criminosa.
«La distinzione tra concussione e induzione indebita dipende dall'intensità della pressione esercitata dal pubblico agente e dalla libertà residua del privato: si ha concussione quando il metus publicus annulla la capacità di autodeterminazione del privato; induzione indebita quando al privato residua una qualche possibilità di scelta, ancorché gravosa.» — Cass. pen., Sez. Un., 14 marzo 2014, n. 12228 (caso Maldera), orientamento confermato dalla giurisprudenza successiva
La posizione del privato nelle tre fattispecie
Le tre fattispecie determinano un diverso statuto giuridico del soggetto privato, con conseguenze processuali rilevanti:
- Nella concussione (art. 317 c.p.): il privato è esclusivamente parte offesa del reato; non risponde di alcun reato, può denunciare liberamente il fatto e costituirsi parte civile nel processo penale per il risarcimento del danno patito.
- Nella corruzione (artt. 318-319 c.p.): il privato è concorrente necessario, punibile ai sensi dell'art. 321 c.p. con la medesima pena prevista per il pubblico ufficiale corrotto. Non vi è vittima: entrambi i soggetti sono coautori del reato bilaterale.
- Nell'induzione indebita (art. 319-quater c.p.): il privato è concorrente in posizione attenuata; risponde del reato autonomo previsto dal comma 2 dell'art. 319-quater (reclusione fino a tre anni), con riconoscimento implicito della sua minore rimproverabilità rispetto al corruttore attivo che agisce in modo del tutto libero.
La riforma Severino (L. 190/2012) e la legge Spazzacorrotti (L. 3/2019)
Due interventi normativi fondamentali hanno disegnato l'attuale sistema. La l. 190/2012 (legge Severino) ha riscritto gli artt. 317-319-quater c.p.: ha ristretto la concussione ai soli pubblici ufficiali, introdotto l'induzione indebita, riformulato la corruzione per la funzione eliminando il riferimento all'atto specifico, e intensificato le pene per la corruzione propria. La l. 9 gennaio 2019, n. 3 (c.d. legge Spazzacorrotti) ha inasprito ulteriormente le pene edittali, ha esteso agli autori di reati di corruzione le limitazioni proprie dei reati ostativi — precludendo, in assenza di collaborazione, benefici penitenziari e misure alternative alla detenzione —, ha introdotto l'agente sotto copertura per i reati contro la P.A. e ha allungato i termini di prescrizione, poi parzialmente revisionati dalla riforma Cartabia (d.lgs. 150/2022). Per gli strumenti processuali impiegati nei procedimenti per corruzione — in primis le intercettazioni telefoniche e ambientali e la custodia cautelare — si rinvia alle rispettive voci.
Rinvii sistematici
La voce si integra con quella sui delitti contro la Pubblica Amministrazione per il quadro complessivo del Titolo II, con il millantato credito e traffico di influenze illecite (art. 346-bis c.p.) per le condotte di mediazione illecita, con il falso in atto pubblico (reato spesso concorrente nella pratica) e con la voce sulla funzione e commisurazione della pena per i profili sanzionatori. Quanto al concorso di persone nel reato, esso rileva particolarmente nei casi di corruzione plurisoggettiva con intermediari o faccendieri.
La presente voce ha carattere esclusivamente informativo e non costituisce consulenza legale.
Domande frequenti
Qual è la differenza principale tra corruzione e concussione?
Nella concussione (art. 317 c.p.) il pubblico ufficiale costringe il privato, che è vittima e non è punibile. Nella corruzione (artt. 318-319 c.p.) i due soggetti si accordano liberamente: entrambi sono punibili. La differenza chiave sta nel tipo di pressione esercitata: coazione assoluta che annulla la volontà nella concussione; accordo paritario nella corruzione.
Cos'è la corruzione per l'esercizio della funzione (art. 318 c.p.)?
Punisce il p.u. che riceve o accetta la promessa di utilità indebita per l'esercizio delle sue funzioni, a prescindere da un atto specifico: è sufficiente l'asservimento generale della funzione. Pena: tre-otto anni. Il privato corruttore risponde con la stessa pena (art. 321 c.p.).
Il privato che paga la tangente è sempre punibile?
No. Nella corruzione (artt. 318-319) sì, con la stessa pena del p.u. (art. 321 c.p.). Nell'induzione indebita (art. 319-quater) risponde con pena ridotta (fino a tre anni). Nella concussione il privato è vittima e non risponde penalmente.
Che cos'è l'induzione indebita (art. 319-quater c.p.)?
Figura intermedia introdotta dalla l. 190/2012: il p.u. o l'incaricato di pubblico servizio induce — non costringe — il privato a dare utilità. Il privato conserva un margine di scelta e spesso persegue un vantaggio indebito, per questo è punito (fino a tre anni). Pena per il p.u.: sei-dieci anni e sei mesi.
Quali sono le pene per corruzione e concussione?
Concussione (317): 6-12 anni. Corruzione per la funzione (318): 3-8 anni. Corruzione propria (319): 6-10 anni. Corruzione in atti giudiziari (319-ter): 6-12 anni (fino a 20 se ne deriva condanna ingiusta). Induzione indebita (319-quater): p.u. 6-10,5 anni; privato fino a 3 anni.
Cos'è il metus publicus?
Il metus publicus è il timore riverenziale che il privato prova di fronte all'esercizio coercitivo del potere pubblico. Nella concussione è così intenso da annullare la libertà di scelta del privato. È il criterio centrale — fissato da Cass. pen., Sez. Un., 14 marzo 2014, n. 12228 (Maldera) — per distinguere concussione e induzione indebita.
Marco Buono
Il Prof. Marco Buono insegna Diritto penale e Procedura penale presso l'Università di Roma Tor Vergata.
Si è occupato a lungo dei reati contro la Pubblica Amministrazione, con particolare attenzione alle riforme anticorruzione e ai criteri di distinzione tra le figure del Titolo II del Libro II c.p.