Voce enciclopedica · Parte speciale · Delitti contro il patrimonio
Art. 640-bis c.p. — truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche.
Ottenere fondi pubblici con artifici e raggiri: la fattispecie che presidia contributi statali, regionali ed europei, con pena fino a sei anni di reclusione e procedibilità d'ufficio. Struttura del reato, differenza con l'art. 316-ter c.p. e responsabilità degli enti.
L'art. 640-bis c.p. (truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche) presidia uno degli ambiti più sensibili del diritto penale patrimoniale: la corretta distribuzione delle risorse collettive. La norma rientra nel Titolo XIII del Libro II del codice penale, dedicato ai delitti contro il patrimonio mediante frode, e punisce chi — con artifici o raggiri — riesce ad ottenere indebitamente contributi, finanziamenti, mutui agevolati o altre erogazioni dello Stato, di enti pubblici o dell'Unione Europea. Rispetto alla truffa ordinaria (art. 640 c.p.), l'aggravante si giustifica per la particolare qualità del soggetto danneggiato — la finanza pubblica — e per il carattere diffuso del danno, che si riversa sull'intera collettività.
«Chiunque, con artifizi o raggiri, consegue indebitamente, per sé o per altri, contributi, finanziamenti, mutui agevolati ovvero altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati dallo Stato, da altri enti pubblici o dalle Comunità europee è punito con la reclusione da uno a sei anni. Nel caso in cui si tratta di erogazioni di importo superiore al milione di euro la pena è della reclusione da due a sette anni.»
Collocazione sistematica e ratio legis
L'art. 640-bis è stato introdotto dalla l. n. 55/1990 (legge antimafia) nel contesto di una stagione legislativa volta a contrastare le frodi ai fondi pubblici, fenomeno già allora avvertito come grave per l'integrità del bilancio statale e delle casse comunitarie. La norma si affianca all'art. 316-ter c.p. (introdotto nel 2000), che tutela lo stesso bene giuridico con una struttura criminosa differente, creando un sistema stratificato di protezione delle erogazioni pubbliche. Il bene giuridico protetto è duplice: il patrimonio dell'ente erogante e la corretta funzione allocativa delle risorse pubbliche, distorta dalla condotta fraudolenta.
Il soggetto attivo: reato comune
L'art. 640-bis è un reato comune: il soggetto attivo può essere chiunque. Non è richiesta alcuna qualifica specifica, diversamente dal peculato o dalla concussione, che presuppongono la qualità di pubblico ufficiale. Nella prassi applicativa, il soggetto attivo è frequentemente un imprenditore, un libero professionista, una cooperativa o anche un privato cittadino che presenta domanda di accesso a contributi pubblici, fondi strutturali europei, incentivi per investimenti, ammortizzatori sociali straordinari o sussidi di varia natura. Non è tuttavia esclusa la partecipazione di un pubblico ufficiale in concorso (ad esempio il funzionario che agevola la frode), caso in cui si pone il problema del concorso con i reati propri dei pubblici ufficiali.
La condotta: artifici e raggiri
Come nella truffa base, il nucleo della condotta è rappresentato dagli artifici o raggiri. Per artifici si intendono le manipolazioni della realtà oggettiva: documenti falsi, attestazioni contraffatte, società fantasma, fatture per operazioni inesistenti. I raggiri sono invece le false rappresentazioni verbali o scritte della realtà, le menzogne qualificate che inducono in errore l'interlocutore. Condizione essenziale è che la condotta sia idonea a indurre in errore il soggetto erogante, ovvero la pubblica amministrazione o l'ente comunitario preposto alla concessione del beneficio. Non è sufficiente la mera presentazione di dati non veritieri se questa non si traduce in un inganno tale da alterare la percezione del funzionario valutatore: su questo punto si gioca la linea di demarcazione rispetto all'art. 316-ter c.p.
Erogazioni pubbliche: nozione e perimetro oggettivo
La norma si riferisce a contributi, finanziamenti, mutui agevolati ovvero altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, erogati dallo Stato, da altri enti pubblici o dalle Comunità europee. Il catalogo è intenzionalmente ampio e ricomprende: fondi a fondo perduto, agevolazioni creditizie a tasso ridotto, rimborsi di spese sostenute, crediti d'imposta riconosciuti per investimenti o assunzioni, indennità e ammortizzatori sociali (cassa integrazione, sussidi di disoccupazione), incentivi per energie rinnovabili, finanziamenti PNRR, fondi strutturali europei (FESR, FSE, FEASR) e sussidi PAC nel settore agricolo. La nozione di «enti pubblici» include regioni, province, comuni, enti previdenziali (INPS, INAIL), camere di commercio, agenzie governative e ogni soggetto che eserciti funzioni pubbliche di distribuzione di risorse. La clausola «comunque denominate» segnala la volontà legislativa di non lasciare vuoti di tutela al variare delle forme tecniche degli strumenti di sostegno pubblico.
L'evento e il nesso causale
Il reato è di danno e richiede che il conseguimento indebito si sia effettivamente realizzato. Non è dunque un reato di pericolo: il tentativo (art. 56 c.p.) è configurabile quando gli artifici o raggiri vengano posti in essere e la domanda sia presentata, ma il contributo non sia ancora stato erogato. L'ingiusto profitto corrisponde all'importo dell'erogazione indebitamente percepita; il danno è il corrispondente esborso del patrimonio pubblico. Non è richiesto un vantaggio patrimoniale ulteriore rispetto all'erogazione stessa: il profitto ingiusto è in re ipsa nel conseguimento del beneficio al quale non si aveva diritto.
«La truffa aggravata ex art. 640-bis c.p. si distingue dall'indebita percezione ex art. 316-ter c.p. per la necessaria presenza di artifici o raggiri idonei a ingenerare un errore nella pubblica amministrazione erogante; la semplice presentazione di dichiarazioni mendaci, non sorretta da una costruzione ingannatoria più complessa, integra invece la fattispecie sussidiaria del 316-ter.» — Giurisprudenza consolidata di legittimità
Il rapporto con l'art. 316-ter c.p. — indebita percezione di erogazioni pubbliche
Il rapporto tra l'art. 640-bis e l'art. 316-ter c.p. (indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato) è una delle questioni più dibattute in materia. I due articoli tutelano il medesimo bene giuridico e si riferiscono alle stesse erogazioni, ma differiscono nella struttura della condotta. L'art. 316-ter punisce chi consegue indebitamente erogazioni pubbliche mediante la mera presentazione di dichiarazioni o documenti falsi ovvero mediante l'omissione di informazioni dovute, senza richiedere che tale condotta realizzi un vero e proprio inganno (induzione in errore). Si tratta, per questa ragione, di una fattispecie sussidiaria rispetto all'art. 640-bis: si applica solo quando la condotta non integri gli elementi della truffa aggravata. La giurisprudenza di legittimità ha chiarito che il discrimine si individua nella capacità decettiva della condotta: se le false dichiarazioni o i documenti mendaci sono sorretti da artifici ulteriori (costruzioni simulate, false identità, documentazione contraffatta articolata) che si abbattono sulla volontà del funzionario come un vero inganno, si configura il 640-bis; se invece la menzogna è circoscritta a dati auto-dichiarati che l'ente avrebbe il dovere di verificare ma non verifica, si ricade nel 316-ter. Questa distinzione ha rilevanza pratica significativa: il 640-bis è più grave (pena 1-6 anni contro la multa o la reclusione fino a 3 anni del 316-ter) e procedibile d'ufficio; il 316-ter prevede anche una soglia di non punibilità per importi modesti.
Procedibilità d'ufficio e pena
A differenza della truffa base (art. 640 c.p.), procedibile di regola a querela, l'art. 640-bis è procedibile d'ufficio. Questa scelta riflette l'interesse pubblicistico al recupero delle somme fraudolentemente ottenute e alla deterrenza verso forme di frode sistematica. La pena è la reclusione da uno a sei anni, elevata a da due a sette anni per le erogazioni di importo superiore al milione di euro (aggravante introdotta per contrastare le frodi di maggiore impatto sul bilancio pubblico). La condanna comporta l'applicazione delle pene accessorie dell'interdizione dai pubblici uffici e dell'incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione. È sempre disposta la confisca (anche per equivalente) dei proventi illeciti, in applicazione dell'art. 640-quater c.p. che estende al 640-bis le misure ablative. Ai fini della prescrizione, il reato si prescrive in sei anni (o in sette anni e sei mesi in caso di interruzione), termine che decorre dal momento dell'avvenuta erogazione.
Responsabilità degli enti (d.lgs. 231/2001)
L'art. 640-bis rientra nel catalogo dei reati-presupposto della responsabilità amministrativa degli enti ai sensi del d.lgs. 231/2001 (art. 24). Quando la truffa aggravata è commessa nell'interesse o a vantaggio di una società o ente da un soggetto in posizione apicale o sottoposto alla sua direzione, l'ente risponde con sanzioni pecuniarie fino a cinquecento quote (nel caso di profitto di rilevante entità) e con sanzioni interdittive quali il divieto di contrattare con la P.A. e l'esclusione da agevolazioni. L'adozione e l'efficace attuazione di modelli organizzativi idonei a prevenire i reati della specie può esonerare l'ente dalla responsabilità. Nelle strutture imprenditoriali di maggiori dimensioni che accedono a fondi pubblici, l'art. 640-bis è frequentemente oggetto di specifica presidio nei modelli di organizzazione, gestione e controllo (MOG 231).
Concorso di reati e profili processuali
La commissione del reato si accompagna spesso a condotte che integrano autonome fattispecie delittuose. La falsità documentale (artt. 476-492 c.p.) concernente i documenti presentati a sostegno della domanda di finanziamento può concorrere con il 640-bis, salvo che non sia già integralmente assorbita nella struttura degli artifici. Quando la frode informatica (art. 640-ter c.p.) viene utilizzata per accedere ai sistemi di gestione degli incentivi e alterare i dati, si configura un autonomo concorso. Nelle frodi fiscali connesse a finanziamenti pubblici di carattere tributario (crediti d'imposta per investimenti), la condotta può sovrappporsi alla dichiarazione fraudolenta ex art. 2 d.lgs. 74/2000. Nei procedimenti per 640-bis è frequente il sequestro preventivo per equivalente ex art. 321 c.p.p. delle somme indebitamente percepite, anche quando queste siano già state reimmesse nel ciclo economico.
Rinvii sistematici
La voce si integra con quella sulla truffa ordinaria (art. 640 c.p.), con quella sulla frode informatica (art. 640-ter c.p.) e, per i profili di responsabilità del pubblico ufficiale coinvolto, con le voci sulla corruzione e concussione. Il confronto con l'insolvenza fraudolenta (art. 641 c.p.) e con la dichiarazione fraudolenta ai fini fiscali completa il quadro dei reati patrimoniali mediante frode. Per i temi di parte generale si rinvia alle voci sul sistema dei delitti contro il patrimonio e sulla prescrizione del reato.
La presente voce ha carattere esclusivamente informativo e non costituisce consulenza legale.
Domande frequenti
Cos'è il reato ex art. 640-bis c.p.?
La truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche: artifici o raggiri che inducono in errore la pubblica amministrazione o un ente europeo, facendo conseguire indebitamente contributi, finanziamenti, mutui agevolati o simili. Pena da uno a sei anni, procedibilità d'ufficio.
Qual è la differenza tra art. 640-bis e art. 316-ter c.p.?
Il 640-bis richiede artifici o raggiri che inducano in errore l'ente erogante; il 316-ter si limita alla presentazione di dichiarazioni mendaci o omissioni senza richiedere il pieno meccanismo fraudolento. Il 316-ter è sussidiario: si applica solo quando la condotta non integri la truffa aggravata.
Quali erogazioni sono protette?
Tutte le erogazioni pubbliche: contributi a fondo perduto, finanziamenti agevolati, mutui a tasso ridotto, incentivi fiscali, cassa integrazione, fondi europei (FESR, FSE, PNRR), sussidi PAC, qualunque ne sia la denominazione, erogati da Stato, regioni, enti locali, INPS, INAIL o Unione Europea.
Qual è la pena per l'art. 640-bis?
Reclusione da uno a sei anni; da due a sette anni se le erogazioni superano il milione di euro. È obbligatoria la confisca (anche per equivalente) dei proventi. Il reato è procedibile d'ufficio.
Gli enti (società) possono rispondere per il 640-bis?
Sì, ai sensi del d.lgs. 231/2001, art. 24: se il reato è commesso nell'interesse o a vantaggio dell'ente da un soggetto in posizione apicale, l'ente è soggetto a sanzione pecuniaria fino a 500 quote e a sanzioni interdittive (divieto di contrattare con la P.A., esclusione da agevolazioni). Un efficace modello organizzativo può esimere dalla responsabilità.
Il tentativo è configurabile per l'art. 640-bis?
Sì. Il tentativo (art. 56 c.p.) si configura quando gli artifici o raggiri sono stati posti in essere e la domanda di finanziamento è stata presentata, ma l'erogazione non è ancora avvenuta. La soglia del tentativo punibile è identica a quella della truffa base: atti idonei diretti in modo non equivoco a conseguire l'erogazione indebita.
Marco Buono
Il Prof. Marco Buono insegna Diritto penale e Procedura penale presso l'Università di Roma Tor Vergata.
I suoi studi si sono concentrati sui reati contro la pubblica amministrazione e sul diritto penale dell'economia, con particolare attenzione alle frodi ai fondi pubblici e alla responsabilità degli enti.